Yuri Assen e Raphael Romão
Não é novidade que a era digital reestabeleceu parâmetros do sistema regulatório sobre transações comerciais, troca de informações e instituiu novos marcos nos processos de produção da economia1. Como consequência, houve melhoria significativa na qualidade de vida do cidadão comum em razão dos ganhos de eficiência econômica2.
Após a recessão econômica dos anos 2000, muitos concluíram incorretamente que a revolução digital não representaria uma ruptura nos modelos de produção, descrença que levou muitos Estados a ignorarem os meios de regulação desse novo mercado durante certo período3. Ocorre que hoje a Economia Digital é parte da realidade social, gerando efeitos diretos nas trocas cambiais, na produtividade, nas relações de emprego, na eficiência dos mercados, na qualidade e criação de novos produtos e serviços4.
Chamamos de Economia Digital5 essa nova realidade econômica representada pela mudança que parte de um modelo de economia industrial6 para uma nova concepção de mercado baseado na informação, bens e serviços intangíveis e novas formas de trabalho e organização institucional7. Podemos defini-la como a relação de convergência entre a comunicação computacional e os modelos de negócios, o que propicia maior eficiência e produtividade direta e indireta nos diversos setores da indústria8. Essa convergência permitiu a criação de novos mercados, indústrias, negócios e alterou, inclusive, as relações de trabalho. A Economia Digital inaugurou novas formas de consumo, produção e intermediação de negócios na economia globalizada ao viabilizar o uso de ferramentas ou utilidades para ampliar a produção, aumentar o conhecimento sobre os consumidores, além de permitir a realização de negócios multilaterais por meio da internet9.
Esse novo modelo trouxe consequências diretas à dinâmica do capitalismo. As maiores empresas do mundo hoje, como Google e Facebook, estão no ambiente virtual (intangível), uma realidade completamente distante das empresas que dominavam o mercado há 50 anos atrás.
Acontece que os modelos de tributação, como tantos outros, não conseguiram acompanhar a velocidade de transformação da economia da era digital, gerando problemas como a indefinição do domicílio fiscal de uma empresa ou serviço, ou até mesmo a identificação do tributo incidente sob um fato de relevância econômica.
No relatório "Mapeamento das questões de política pública internacional relacionadas à Internet"10, de 2014, a Comissão de Ciência e Tecnologia para o Desenvolvimento (CSTD) das Nações Unidas asseverou a relevância do tema da tributação a partir da crise financeira de 2008, contexto em que muitos governos identificaram que o volume crescente de atividades econômicas na Internet seria uma fonte imediata para aumento da receita fiscal.
Nesse cenário, a tributação da Economia Digital tornou-se assunto emergente nas agendas internacionais11, revelando interesses estratégicos na tendência de que parcelas significativas da economia não informatizada venham a se transferir para um mundo dominado pelos bens intangíveis.
No Fórum Fiscal de 2017, a Diretora do Fundo Monetário Internacional (FMI), Cristine Lagarde12, em seu discurso de abertura, ressaltou o impacto da revolução digital em todo o mundo, especialmente para os países subdesenvolvidos que precisam adaptar e modernizar seus métodos de arrecadação de tributos. Em sua conclusão, alertou para a necessidade de discutir a revolução digital em face das crescentes inovações tecnológicas e do seu impacto nas finanças públicas dos Estados.
Essa revolução digital colocou a tecnologia e os bens intangíveis no centro das atenções nas esferas econômica, política e social13. A possibilidade de reduzir a informação a dígitos binários e diminuir o custo marginal de produção oportunizou um rompimento de paradigmas na dinâmica do comércio de bens14. A ideia – até então, inabalável – de que a compra e venda exigiria o encontro físico das partes para realizar a transação ou transporte da mercadoria de uma localidade geográfica para outra15 foi superada pela conectividade instantânea, de modo que barreiras geográficas ou distâncias que, em outra época, serviram como fatores impeditivos de qualquer forma de transação internacional, tendem a ser cada vez menos um obstáculo16.
A partir da simbiose decorrente da ampliação das comunicações e dos serviços computacionais, a Economia Digital estabeleceu um novo marco nos modelos de negócio, criando novas premissas que precisam ser assimiladas pelas administrações fiscais, caso queiram atuar de forma efetiva e ponderada, viabilizando o crescimento econômico e a inovação tecnológica17.
Entendemos que existem quatro premissas-base para compreender como a Economia Digital interfere na percepção da tributação e, consequentemente, no direito tributário. Essas premissas são: (1) a valorização dos bens intangíveis; (2) a aproximação do processo produtivo ao consumidor; (3) a relativização da presença física; e (4) a transmutação das espécies jurídicas.
Em primeiro plano está a valorização dos bens intangíveis18 enquanto o maior ativo da nova realidade digital, com capacidade para distorcer os sistemas arrecadatórios anteriormente pautados pela materialidade das transações físicas. Nesse contexto se inserem os softwares, campanhas de branding, marcas e demais produtos de propriedade intelectual.
Em segundo lugar, a nova economia alavancou uma forma de consumo que aproxima cada vez mais o produtor do consumidor. Nessa relação o valor agregado aos bens e serviços não depende necessariamente de uma cadeia de produção, mas do compartilhamento de informações entre cada uma das partes. Em síntese, a partir da facilidade de comunicação, a Economia Digital viabilizou a desintermediação de vários modelos de negócios. Veja-se o exemplo das campanhas publicitárias do Google. O que antes era necessário o trabalho especializado de uma agência de publicidade, hoje pode ser contratado diretamente por meio de algoritmos que determinam a relevância da publicidade pelo anunciante de acordo com o perfil do consumidor.
Em terceiro, está a irrelevância da presença física para fins de atuação econômica, o que entendemos por relativização das fronteiras nacionais. A possibilidade de comunicação instantânea com qualquer lugar do mundo tornou possível a presença econômica em vários países simultaneamente, sem que se tenha um estabelecimento comercial permanente em cada um deles. Essa ruptura das fronteiras permite o deslocamento de produtos, mercadorias, serviços, informações e até relativiza o domicílio fiscal de grandes conglomerados econômicos para outras jurisdições.
E, por último, a economia atual estabelece um cenário de incerteza jurídica de suas inovações, pondo em cheque, inclusive, a eficácia das discussões realizadas hoje dada a agilidade no surgimento e desaparecimento de mercados. Diante disso, há uma evidente transmutação das espécies legais em virtude das várias utilidades trazidas pelas novas tecnologias. A consequência inevitável é a dificuldade na identificação da realidade material passível de incidência tributária.
As questões fundamentais que atingem o campo tributário recaem sobre os mais diversos temas, tais como a migração do comércio físico para o eletrônico e sua interferência nas fontes de arrecadação em nível nacional e internacional, provocando no legislador um senso de urgência quanto à necessidade de adequar a técnica jurídico-tributária aos recentes fatos.
O boom das criptomoedas19 talvez seja um dos melhores exemplos para identificar cada uma das premissas elencadas nesse estudo e que desafiam os modelos de tributação.
Em um primeiro plano, a intangibilidade das criptomoedas é evidente na medida em que são, em sua essência, linhas de código produzidas a partir da solução de complexos problemas matemáticos. A tecnologia da blockchain20, que é o grande marco revolucionário na criação das criptomoedas, relativiza a necessidade de um sistema financeiro convencional. É possível transferir uma determinada quantia de criptomoedas para qualquer lugar do mundo sem a necessidade de um banco como intermediário. É óbvio que muitos questionamentos surgiriam em relação a isso, especialmente pela possibilidade de evasão de divisas, mas o fato é que essa tecnologia cortou o "middleman" (intermediário) nessa relação, entregando uma utilidade com menor custo e maior agilidade.
Outro fator extremamente relevante é a quase impossibilidade na identificação do domicílio fiscal de uma determinada carteira de bitcoins. Pela ausência de um sistema bancário, não é possível determinar onde a carteira realmente está. Ao contrário de uma moeda convencional (moeda fiat) que deve ser depositada em um banco com sede estabelecida em algum lugar do mundo, a existência de uma carteira de bitcoin não depende de nenhuma outra entidade. Dessa forma, a sua existência é comprovada somente pela verificação e certificação na blockchain. Diante desses fatores, o bitcoin pode ser transacionado para qualquer lugar do mundo sem a necessidade de adentrar por um sistema financeiro regulado pelo Estado.
Além disso, a natureza jurídica das criptomoedas ainda é incerta. Somente para fins tributários, a Receita Federal do Brasil entende que a criptomoeda representa uma espécie de ativo. Dessa forma, o proprietário das criptomoedas deve informar que as possui em sua Declaração do Imposto sobre a Renda da Pessoa Física, convertendo o valor da aquisição em reais. Em relação a troca ou alienação por moeda corrente, eventuais ganhos de capital devem ser tributados por alíquotas progressivas (que variam entre 15% e 22,5%, conforme o valor auferido).
Contudo, ainda não há uma definição sobre a natureza jurídica das criptomoedas, apesar do seu tratamento no Brasil enquanto ativo21. Note-se que fica evidente a transmutação da espécie legal na medida em que uma linha de código – que basicamente é o que está por trás das criptomoedas – assume um papel completamente diferente do que a entrega de um serviço ou utilidade, como é a praxe dos softwares tributados pelo ISS.
Nos EUA, as criptomoedas são consideradas como "propriedade" (property), não sendo denominadas como ativos (asset). Ao mesmo tempo, não se qualificam como moeda estrangeira para fins fiscais, mas são passíveis de tributação por ganho de capital, variando entre as classificações de curto ou longo prazo, dependendo do tempo de posse22. Em relação aos ganhos obtidos com atividades de produção de moedas virtuais, como por exemplo a mineração, nos EUA recebem o tratamento de rendimento de trabalho autônomo, sendo passíveis de incidência tributária.
Na União Europeia, ainda não existe uma diretriz comum e harmonizada de incidência tributária, ficando cada Estado membro responsável pela tributação das moedas digitais. Não obstante, já existem decisões em alguns Estados europeus que entendem que as moedas virtuais são uma forma digital de dinheiro, recebendo o tratamento fiscal de moedas estrangeiras23.
As inovações da Economia Digital tensionam os Estados nacionais das mais diversas formas, especialmente em níveis regulatórios e tributários. Para além dos vários questionamentos quanto aos limites da atuação estatal, o fato é que a cada dia são impostos novos desafios à renovação da matriz tributária nacional.
A redução da dependência de instituições financeiras para troca de valores em razão do surgimento das criptomoedas tem o poder de distorcer completamente o mercado de serviços financeiros. Assim como um dia o Uber inovou o mercado de mobilidade urbana, as criptomoedas podem romper com o sistema financeiro. Por consequência, a tributação também será afetada com a redução da arrecadação ou aumento de sua complexidade para o setor. No caso brasileiro, por exemplo, normalmente há um esforço do governo em prol do aumento de impostos sobre o consumo para manter a arrecadação em um setor da economia que enfrenta instabilidade, ampliando a regressividade da tributação no país. Em síntese, a resposta à crise não poderia ser pior.
A questão central não se limita exclusivamente a absorver as novas tecnologias diante da linguagem tributária. Tentar encaixar inovações tecnológicas em uma forma jurídica é apenas o primeiro passo de um processo muito mais complexo que deveria se propor a construir uma matriz tributária que preza pela redução de suas iniquidades e busca de maior eficiência econômica.
Entendemos que essa ruptura nos modelos de tributação, provocada pela revolução digital, se apresenta como uma oportunidade para revisitar e reconstruir uma parcela da matriz tributária nacional de modo a adequar-se à nova realidade econômico-fiscal.
A aplicação de novas alternativas jurídico-tributárias pode contribuir para o aperfeiçoamento da matriz tributária brasileira com a consequente formação de uma realidade social mais adequada com perspectivas de desenvolvimento da estrutura social. Nesse sentido, questões como o fomento às áreas de pesquisa e desenvolvimento de empresas de tecnologia com a garantia de uma segurança jurídica são questões urgentes com a finalidade de viabilizar o surgimento de novos negócios e permitir o crescimento desse setor.
Além disso, a simplificação na arrecadação de tributos como incentivo à formalização de negócios e uma maior abertura à importação e utilização de tecnologia também contribuiriam de forma positiva para o avanço da matriz tributária brasileira que deixaria de lado o seu imediatismo arrecadatório para perseguir uma maior sinergia com o contexto tecnológico.
Todas essas alternativas passam por uma série de decisões de cunho político e regulatório que dependem, sobretudo, da vontade do Estado em manter-se em contato com o avanço da tecnologia sem amarras com o passado e sem visualizar o imediatismo arrecadatório nas suas decisões.
O contexto fiscal e a definição de uma matriz tributária passam não somente pelo argumento simplista da redução da carga tributária. É preciso avaliar de forma holística as necessidades de desenvolvimento dos substrato sócio-econômico. Sem dúvida, a tributação é um dos fatores que refletem o que o Estado faz a nível de política pública e como prioriza a segurança jurídica na incidência de tributos e na relação que tem com o seu pagador de impostos.
Reconstruir a matriz tributária para abraçar a nova revolução tecnológica poderia significar maior atratividade aos investimentos em pesquisa diante de um ambiente mais seguro, o que implicaria na majoração do valor agregado do trabalhador brasileiro. Esse também é um dos caminhos para a efetivação de direitos e justiça fiscal.
Citamos aqui a iniciativa do Ministério da Ciência e Tecnologia que criou a Estratégia Brasileira para Transformação Digital (E-Digital)24 que, entre outras disposições para aumentar a receptividade da economia brasileira às inovações tecnológicas, dispõe expressamente que para incentivar o empreendedorismo digital "é preciso atuar na reformulação de mecanismos jurídicos e tributários com vistas a reduzir custos e riscos de investimento associados aos trâmites burocráticos e à segurança jurídica. Também é necessário facilitar formas mais complexas de composição de capital, ampliando os mecanismos disponíveis para aportes investimentos em startups"25.
Porém, muitas vezes o Estado atua em sentido contrário. Citamos como exemplo o Convênio ICMS 106/2017 do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ), que dispõe sobre a tributação no comércio nacional e nas importações de bens e mercadorias digitais quando destinados ao consumidor final via download. Esse Convênio altera significativamente a tributação na venda de bens digitais e acrescenta uma nova camada de complexidade e insegurança jurídica na venda de softwares.
Infelizmente é impossível definir, até o momento, qual é o caminho correto para o aperfeiçoamento da matriz tributária: se criada uma legislação específica atenta à nova dinâmica do mercado; ou compatibilizar as regras gerais do sistema para que se possa absorver as novas tecnologias e a evolução econômicas resultante. Contudo, é urgente uma maior discussão no cenário jurídico a respeito da inserção de novas tecnologias no mercado brasileiro de modo a conferir maior segurança jurídica, especialmente em seus aspectos tributários.
A renovação da matriz tributária é um passo que deve ser dado com um olhar para o futuro, sem que isso prejudique a migração para um sistema tributário eficiente, justo e em sintonia com os novos rumos da economia.
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1 PIAZZOLO, Daniel. The New Economy and the International Regulatory Framework. Kiel, Alemanha Kiel Working Paper No. 1030. 2011. Disponível em: https://ssrn.com/abstract=263002
2 ATKINSON, R. D.; McKAY, A. S. Digital prosperity: Understanding the economic benefits of the information technology revolution. Washington, Estados Unidos: Research Technology Management, 51(2), 64. 2007. Disponível em: https://doi.org/10.2139/ssrn.1004516
3 Ibidem. p. 1.
4 Ibidem pp. 1-6.
5 São vários os termos que podemos utilizar para denominar este mesmo paradigma: economia baseada em conhecimento (knowledge-based economy), economia sem fronteiras (borderless economy), economia sem peso (weightless economy), economia conectada (networked economy). Cf. KEHAL, Harbhajan S. SINGH, Varinder P. Digital economy: impacts, influences and challenges. Hershey: Idea Group Pub. 2004. pp. 3-6
6 A transformação provocada pela Economia Digital na produção industrial ocorreu basicamente por dois motivos: (1) a redução de custos das tecnologias, permitindo sua difusão; e (2) a combinação da tecnologia digital com novas formas de aplicação e funcionalidades. Cf. OCDE. The Next Production Revolution: Implications for Governments and Business. Paris: OECD Publishing. 2017. p. 77. Disponível em: https://dx.doi.org/10.1787/9789264271036-en.
7 Ibidem. pp. 3-6
8 Ibidem
9 GUTIÉRREZ, Carlos; BAL, Aleksandra. Taxation of the Digital Economy. in COTRUT, Madalina et. al. International Tax Structures in the BEPS Era: An Analysis of Anti-Abuse Measures. Amsterdam: IBFD International Bureau of Fiscal Documentation, 2015. pp. 203-205.
10 OCDE. Addressing the Tax Challenges of the Digital Economy, Action 1 - 2015 Final Report, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project. Paris: OECD Publishing. 2015, p. 16. Disponível em:. https://dx.doi.org/10.1787/9789264241046-
11 NAÇÕES UNIDAS. The mapping of international Internet public policy issues. Genebra, Suíça: Comissão de Ciência e Tecnologia para o Desenvolvimento. 2014. Disponível em: https://www.giplatform.org/sites/default/files/CSTD_2014_Mapping_Internet_en%20Dec%202014.pdf
12 ALVES JÚNIOR, Sérgio. Um tributo à internet. Brasília: Jota. 2015. Disponível em: https://jota.info/artigos/um-tributo-a-internet-30042015
13 FMI. Fiscal Forum 2017: Digital Revolutions in Public Finance. 2017. Disponível em: https://www.imf.org/en/News/Seminars/Conferences/2017/03/29/2017-fiscal-forum-digital-revolutions-in-public-finance.
14 MENELL, Peter S.; SCOTCHMER, Suzanne. Intellectual Property. in POLINKSY, A. Mitchell; SHAVELL, Steven. HANDBOOK OF LAW AND ECONOMICS. California: UC Berkeley Public Law Research Paper No. 741724. 2005. pp. 1-2. Disponível em SSRN: https://ssrn.com/abstract=741424
15 KU, Raymond Shih Ray. The Creative Destruction of Copyright: Napster and the New Economics of Digital Technology. University of Chicago Law Review. 2001. Disponível em: https://ssrn.com/abstract=266964 or https://dx.doi.org/10.2139/ssrn.266964
16 “[...]exchanging one type of goods for another required the parties either to meet in one location to make an exchange, or to transport or ship the merchandise from one geographical location to another.” Cf. PRUSSAK, Assaf, Y. The Income of the 21st Century: Online Advertinsing as a Case Study for the Implications of Technology for Source-Based Taxation. Michigan, Estados Unidos: 16 Tul. J. Tech. &Intell. Prop. 2013. p. 4 Disponível em: <https://ssrn.com/abstract=2206745.
17 "a global network of computers (and later on, advanced mobile communication devices such as smart-phones, tablet computers, etc.), which allows instant connectivity, ignoring geographical barriers or distances which had previously served as impeding factors in any type of international transaction." Ibidem, pp. 5-6.
18 KEHAL, Harbhajan S. SINGH, Varinder P. Digital economy: impacts, influences and challenges. Hershey: Idea Group Pub. 2004. pp. 3-6
19 Entendemos por bens intangíveis aqueles que não dependem de existência física, cujo valor agregado, em muitos casos, é difícil de ser mensurado.
20 Criptomoeda é um tipo de moeda virtual que utiliza a criptografia para garantir mais segurança em transações financeiras na internet. Da mesma forma que a moeda tradicional possui números de série ou listras ocultas em seu interior para evitar falsificações, a criptomoeda também utiliza códigos de programação com alto grau de complexidade, o que inviabiliza a sua reprodução e exige alto poder processamento computacional. Existem diversos tipos de moedas virtuais, sendo o bitcoin a mais conhecida. Ela é descentralizada, o que significa que a moeda pode ser transferida de pessoa para pessoa sem passar por bancos ou intermediários. Como não existe uma autoridade ou bancos para regular as moedas virtuais, é possível realizar transações em qualquer país. Atualmente, diversas empresas já aceitam a moeda virtual como forma de pagamento. Os bitcoins, por exemplo, são criados por meio da “mineração” digital, que nada mais é do que a utilização da capacidade de processamento de computadores para resolver soluções matemáticas complexas, o que gera um alto custo de energia elétrica e gasto de poder de processamento. Os cálculos realizados na “mineração” ajudam a verificar as transações de toda a rede, contribuindo para a segurança e confiabilidade das transações. Cf. PAVÃO, Samantha. Entenda o que é criptomoeda e saiba como usar. 2017. Disponível em: < https://www.psafe.com/blog/o-que-criptomoeda/>. Acesso em: 05 dez. 2017. Conforme destacamos, essa tecnologia se coloca como grande desafio tributário aos Estados, vez que coaduna as quatro premissas-bases destacadas anteriormente: são bens intangíveis, representam uma desintermediação/descentralização dos negócios, extrapolam as fronteiras nacionais e são altamente mutáveis.
21 A blockchain é uma estrutura de dados compartilhada e mantida por todos os usuários de uma determinada rede, na qual cada uma das transações relevantes é registrada em definitivo em uma base de dados pública. Esse registro permite o controle, verificação e certificação de cada operação, como uma espécie de “livro-caixa” da rede. Cada transação é digitalmente assinada com o objetivo de garantir sua autenticidade, o que garante a confiabilidade ao sistema.
22 Note-se que ainda não há uma regulação específica sobre criptomoedas no Brasil, sendo esta uma posição firmada pela Receita Federal do Brasil. O Banco Central do Brasil possui uma posição mais cautelosa sobre a aquisição de moedas virtuais. Nesse sentido, confira o Comunicado n° 31.379/2017 do BACEN que “alerta sobre os riscos decorrentes de operações de guarda e negociação das denominas moedas virtuais.”
23 A esse respeito, o Congresso Nacional estadunidense está debatendo o Cr??t??urr?n?? Fairness in Taxation A?t (CFTA), que tem entre uma de suas propostas a isenção de tributação para transações abaixo de U$600,00
24 A Suíça, por exemplo, classificou formalmente o bitcoin como uma “moeda estrangeira”.
25 Nesse sentido, confira a Portaria MCTIC n° 1.556, de 21.03.2018, disponível em: https://www.mctic.gov.br/mctic/opencms/legislacao/portarias/Portaria_MCTIC_n_1556_de_21032018.html
26 Cfr. BRASIL, República Federativa do. Estratégia Brasileira para a Transformação Digital: E-Digital. 2018. p. 87-92. Disponível em: https://www.mctic.gov.br/mctic/export/sites/institucional/estrategiadigital.pdf