O papel das serventias extrajudiciais na justiça multiportas a partir do enunciado 707 do Fórum Permanente de Processualistas Civis

Nas primeiras décadas após a promulgação da Constituição Federal de 1988, com a transição democrática, o foco dos estudos sobre o acesso à justiça foi direcionado para a compreensão das formas de contornar os óbices para o acesso do jurisdicionado ao Poder Judiciário. Com isso, fortaleceu-se a visão de que o Estado-juiz seria o destinatário natural do pleito de realização dos direitos, ocupando uma posição central – em verdade, praticamente solitária – no nosso sistema de justiça.

Em linhas gerais, os esforços envidados foram frutíferos, tendo o jurisdicionado logrado acessar o Poder Judiciário, o que resta comprovado claramente a partir do relatório "Justiça em Números" de 2021, publicado pelo Conselho Nacional de Justiça, que revela haver, nos tribunais brasileiros, aproximadamente 75 milhões de ações judiciais em curso, bem como uma taxa de congestionamento bruta em torno de 73%¹. Reconhece-se que esse cenário ocasionou diversos problemas que estão mutuamente relacionados, entre os quais a morosidade e a perda de credibilidade na efetividade da jurisdição estatal².

Contudo, no século XXI, constata-se que o acesso à justiça ganha, paulatinamente, novas e multifacetadas dimensões, sendo insuficiente restringir a sua acepção ao ingresso nos tribunais pátrios. Torna-se imperioso agregar, ao menos, as acepções de prevenção de conflitos (valorização do paradigma do diálogo, da participação democrática no sistema de justiça e da racionalização da prestação jurisdicional estatal) e de identificação da melhor forma de solucioná-los, voltando-se para outros métodos adequados de solução de controvérsias. Nesse contexto, o princípio da adequação emerge como o principal critério norteador da escolha do método mais apto para a solução de dado litígio³.

O termo multi-door courthouses, que inspirou a noção de “Justiça Multiportas” discutida no Brasil, é oriundo dos estudos do professor Frank Sander que, ao participar da Pound Conference em 1976, em Washington, tratou do tema Varieties of dispute processing⁴.

É importante deixar claro que o objetivo imediato e primário da Justiça Multiportas não consiste em conter o número de demandas judicializadas, ou seja, reduzir a sobrecarga do Poder Judiciário ou dificultar o acesso a ele. Em verdade, a construção de um sistema de justiça plural, composto por diversas “portas”, ou seja, por diferentes métodos adequados de solução de conflitos, busca primariamente garantir o acesso à justiça em sua acepção mais ampla e democrática, dar tratamento adequado às necessidades sociais e garantir a efetivação do direito em tempo razoável e sob o pálio das garantias constitucionais do processo.

O volume de processos em tramitação perante o Poder Judiciário tende a declinar, naturalmente, à medida que os demais métodos de resolução de conflitos - as demais “portas” do sistema de justiça - passem a ser mais frequentemente utilizados, sempre que se mostrarem mais adequados comparativamente com a jurisdição estatal. Trata-se de uma profunda reorganização do sistema de justiça, em que se ultrapassa o protagonismo solitário do Poder Judiciário para se alcançar o coprotagonismo entre diferentes atores por meio de variados métodos de solução de conflitos, como sinal de relevante amadurecimento democrático no processo.

É nesse contexto que deve ser estudado o sistema multiportas: um conjunto plural e coordenado de diferentes métodos voltados ao oferecimento da solução mais adequada (justa e em tempo razoável) para cada espécie de conflito que venha a emergir na sociedade contemporânea. Até o momento, os métodos heterocompositivos, notadamente a jurisdição estatal e a arbitragem, bem como os métodos autocompositivos, especialmente a negociação, a conciliação e a mediação, contam com estudos de fôlego que investigam os seus papéis.⁵

O artigo 3º do Código de Processo Civil de 2015, por seu turno, representou um grande avanço sobre o tema ao elevar ao status de norma fundamental a autocomposição como método prioritário de resolução de conflitos, em detrimento da heterocomposição. Assim, a norma passou a exortar juízes, advogados públicos e privados, defensores públicos, membros do Ministério Público e todos os demais componentes do sistema de justiça a voltar os olhos para a noção de Justiça Multiportas e buscar a via mais adequada diante dos casos concretos que analisam.

Por outro lado, menos estudada, em comparação com as vias antes mencionadas, é a atuação das serventias extrajudiciais no sistema de justiça. Figurando como delegatárias de serviços públicos, as serventias extrajudiciais se consolidaram, a partir do disposto no artigo 236 da Constituição Federal de 1988, como coprotagonistas do sistema de justiça em um paradigma democrático, estando credenciadas a desempenhar atividades até então centralizadas no Poder Judiciário e contribuindo, assim, para a evolução do fenômeno da desjudicialização e para a consolidação da Justiça Multiportas em nosso país.

Reconhecendo a atualidade e a relevância do tema, o Fórum Permanente de Processualistas Civis aprovou, em sua mais recente edição, realizada em março de 2022, enunciado tratando do assunto, com o seguinte texto:

Enunciado 707 - (art. 3º, § 3º; art. 151, caput, parágrafo único, da lei 14.133/2021) A atuação das serventias extrajudiciais e dos comitês de resolução de disputas (dispute boards) também integra o sistema brasileiro de justiça multiportas. (Grupo: Práticas não jurisdicionais de solução de conflito)

Trata-se de enunciado precursor e paradigmático, pois reconhece expressamente, pela primeira vez, as serventias extrajudiciais como uma das "portas" do sistema de justiça brasileiro e, consequentemente, possui o condão de abrir novas perspectivas de incremento do acesso à justiça na contemporaneidade. Em primeiro lugar, insere-as no contexto de cooperação, colaboração e coordenação mútuos entre os diferentes componentes da Justiça Multiportas⁶, colocando em relevo a necessidade premente de fortalecimento de um canal permanente de diálogo com Poder Judiciário, Ministério Público, Advocacia Pública e Privada.

De igual modo, as serventias extrajudiciais consolidam-se como entes cooperantes para os fins previstos no artigo 1º, inciso II, da Resolução 350 do Conselho Nacional de Justiça, que dispõe sobre a cooperação jurídica interinstitucional enquanto espécie de cooperação judiciária nacional, o que, a propósito, foi reconhecido no Enunciado nº 125 da II Jornada de Prevenção e Solução Extrajudicial de Litígios promovida pelo Conselho da Justiça Federal⁷. Dessa forma, as serventias extrajudiciais podem cooperar com o Poder Judiciário para a prática dos diferentes atos indicados, exemplificativamente, no artigo 6º da referida Resolução, tais como atos de comunicação, instrução probatória, efetivação de medidas e providências referentes a práticas consensuais de resolução de conflitos, entre outros. A atuação coordenada e conjunta entre Poder Judiciário e serventias extrajudiciais tem o potencial de incrementar a efetividade e a celeridade processuais, tendo em vista que estas últimas prestam serviço público em caráter privado, ou seja, atuam com a dinamicidade típica da iniciativa privada, mas sob a fiscalização permanente do Poder Judiciário.

Contudo, para que se extraiam todas as potencialidades decorrentes da previsão contida no Enunciado 707 do FPPC, faz-se necessário aprofundar os estudos sobre o regime jurídico que rege a atuação das serventias extrajudiciais, estruturado a partir do artigo 236 da CRFB/1988. Trata-se de interdisciplinar, que depende do necessário diálogo entre fontes, congregando Direito Processual Civil e Direito Notarial e Registral.

Com efeito, por força do disposto no art. 236, §1º, da Constituição Federal, em 18 de novembro de 1994 foi publicada, com vigência imediata, a lei 8.935 estabelecendo, em seu artigo 1º, que os "serviços notariais e de registro são os de organização técnica e administrativa destinados a garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos". Características essenciais do regime jurídico norteador das atividades notariais e registrais, tais como, a título meramente ilustrativo, o controle externo pelo Poder Judiciário, a publicidade como regra (resguardado o segredo de justiça previsto em lei), a previsibilidade do procedimento e a territorialidade (em diferentes graus) são relevantes para a correta compreensão da atuação desse componente do sistema de justiça e para que dele se extraiam todas as suas potencialidades⁸.

Outro ponto relevante sobre as serventias extrajudiciais é a sua capilaridade, estando presentes em todos os municípios brasileiros, por força do artigo 44, §2º, da lei Federal 8.935/1994, o que tem a aptidão para levar o efetivo acesso à justiça aos rincões mais distantes de nosso país continental. De acordo com o relatório “Cartórios em Números”, publicado pela ANOREG-BR, existem 13.440 serventias extrajudiciais no Brasil, quantidade superior à de lotéricas, agências dos correios e igrejas.⁹

Por sua vez, o Conselho Nacional de Justiça, através da Corregedoria Nacional de Justiça, criou a Coordenadoria de Gestão de Serviços Notariais e de Registro, que é responsável por capitanear importantes estudos sobre a atividade, inclusive relativos à desjudicialização¹⁰.

Podemos identificar diversos procedimentos desjudicializados previstos em atos normativos esparsos ou no Código de Processo Civil¹¹ que estão plenamente em vigor, como, por exemplo: as retificações no Registro Civil (artigos 40, 57, 109 e 110 da lei 6.015/73) e no Registro de Imóveis (artigos 212 e 213 da Lei nº 6.015/73); a alteração de nome e gênero (Provimento nº 73/2018 do CNJ); o reconhecimento de maternidade ou paternidade socioafetivos diretamente nas serventias (Provimento nº 63/2017 do CNJ); a possibilidade de Conciliação e Mediação nas serventias extrajudiciais (artigo 42 da lei 13.140/2015, Provimento nº 67/2018 do CNJ e Recomendação nº 28/2018 do CNJ); inventário e partilha consensuais na via extrajudicial (artigo 610, § 1º do CPC e resolução 35/2007 do CNJ), separação e divórcio consensuais na via extrajudicial (artigo 733 do CPC/2015 e resolução 35/2007 do CNJ); usucapião extrajudicial (artigo 1.071 do CPC, que inseriu o artigo 216-A na lei 6.015/73 e Provimento nº 65/2017 do CNJ); protesto das sentenças transitadas em julgado (artigo 517 do CPC) e da dívida alimentar (artigo 528, § 1º do CPC); a demarcação e a divisão de terras (artigo 571 c/c artigo 213, § 9º, da lei 6.015/73); a homologação de penhor legal (artigo 703, §2º do CPC), dentre tantos outros.

Na execução fiscal, outro grande avanço é o protesto das certidões de dívida ativa (artigo 1º, parágrafo único, da lei 9.492/1997, a partir da alteração feita pela lei 12.767/2012).

De se acrescentar que alguns Códigos de Normas do Serviço Extrajudicial, como o da Bahia¹² e o do Rio de Janeiro¹³, preveem a possibilidade de o tabelião de notas extrair cartas de sentença, dentre as quais os formais de partilha, as cartas de adjudicação e de arrematação, os mandados de registro, de averbação de retificação.

Como se vê, não são poucos os atos já desjudicializados, fenômeno este iniciado e melhor visualizado a partir da Lei de Registro Públicos ainda no ano de 1973 (lei 6.015), embora a sociedade atual, já tão acostumada a eles, nem sequer perceba que, na verdade, retratam procedimentos advindos do Poder Judiciário, alguns transferidos aos cuidados das serventias extrajudiciais com exclusividade e outros tantos que permitem aos interessados escolher entre as vias judicial e extrajudicial.

A desjudicialização, embora seja um caminho natural, que deflui do próprio amadurecimento democrático, precisa ser estruturada. Foi aberta uma trilha com a edição do Enunciado 707 do FPPC para que as serventias extrajudiciais possam contribuir ainda mais para a consolidação da Justiça Multiportas, mas agora é preciso pavimentar a estrada para que continuemos em constante evolução em prol da efetiva garantia do acesso à justiça.

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*Este artigo é também resultado de reflexões desenvolvidas pelo segundo autor no grupo de pesquisa "Transformações nas teorias sobre o processo e o Direito processual", vinculado à Universidade Federal da Bahia, cadastrado no Diretório Nacional de Grupos de Pesquisa do CNPq respectivamente nos endereços dgp.cnpq.br/dgp/espelhogrupo/7958378616800053. O grupo é membro fundador da "ProcNet – Rede Internacional de Pesquisa sobre Justiça Civil e Processo contemporâneo".

1 Conselho Nacional de Justiça. Justiça em números 2021. Disponível aqui. Acesso em 25 mar. 2022. pp. 169 e 175.