Texto de autoria de Lucas Iosicazo Kanaguchi e Rafael Felix
Com a aparição no Brasil do COVID-19, popularmente chamado de coronavírus, vem sendo muito discutido, após a decretação de estado de calamidade pública por parte do Governo Federal, quais os efeitos práticos de tal decisão e quais outras soluções podem eventualmente ser aplicadas à situação. Diante desse cenário, na sequência explicaremos quais mecanismos e/ou institutos estão previstos em nosso ordenamento jurídico, especialmente na Constituição Federal, para combate a situações excepcionais, de risco, como a atual pandemia.
O estado de emergência e o estado de calamidade pública são conceitos semelhantes e que, por conta disso, muitas vezes acabam sendo confundidos. A diferença entre eles, porém, é relativamente simples: enquanto o primeiro se relaciona à possibilidade iminente de surgirem danos à saúde, à população e aos serviços públicos; no segundo, há a efetiva ocorrência de tais danos, os quais deixam de ser uma hipótese, passando à realidade concreta posta. Por exemplo: antes de haver confirmação do primeiro caso de Corona Vírus no Brasil, o Ministério da Saúde publicou uma portaria declarando emergência na saúde pública, por se tratar de perigo iminente de contágio e disseminação do vírus. Após diversas confirmações de casos de COVID-19 no país, inclusive casos fatais, aí sim foi declarado, pelo Presidente da República com aprovação do Congresso Nacional, o estado de calamidade pública.
A decretação de calamidade pública relaciona-se à necessidade do Governo de aumentar o gasto público para combater a disseminação do dano – no caso, o Corona Vírus –, principalmente no que se refere à disponibilização de recursos para os Estados e Municípios. A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101), sancionada no ano de 2000, impõe que a União observe as metas fiscais e os limites de gastos determinados para cada ano, o que, na prática, limitaria o quanto o Governo poderia gastar no combate ao Corona Vírus. Entretanto, a própria lei, em seu artigo 65, prevê que, na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, o Governo é dispensado de atingir a meta fiscal anteriormente imposta. Em síntese, a situação de calamidade pública autoriza gastos extraordinários, para o combate da situação calamitosa.
Para além disso, a nossa Constituição Federal prevê a possibilidade de adoção de outras medidas em casos de calamidade pública, como a abertura de crédito extraordinário, nos termos do artigo 65:
"Art. 167. São vedados:
XIII – a transferência voluntária de recursos, a concessão de avais, as garantias e as subvenções pela União e a concessão de empréstimos e de financiamentos por instituições financeiras federais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios na hipótese de descumprimento das regras gerais de organização e de funcionamento de regime próprio de previdência social. [...]
§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.”
E a instituição de empréstimos compulsórios, de caráter tributário, de acordo com o artigo 148:
Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios: I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência;
Mas não é só o estado de emergência ou o estado de calamidade pública que podem ser decretados em situações extraordinárias e calamitosas de grandes proporções. Isso porque, a Constituição Federal ainda prevê a possibilidade de decretação do estado de sítio e do estado de defesa, ambos pelo Presidente da República, após autorização, pelo Congresso Nacional, em maioria absoluta, conforme prevê a Constituição Federal em seus artigos 136 e 137.
O estado de defesa, previsto no artigo 136 da Constituição Federal, é decretado pelo Presidente da República e, após, deve ser confirmado pelo Congresso Nacional, em votação por maioria absoluta. A medida tem como objetivo a preservação ou restabelecimento, em locais restritos e determinados, da ordem pública ou da paz social, quando ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza. O decreto que o institui deverá determinar seu tempo de duração e especificar as áreas a serem abrangidas, além de permitir a adoção de medidas coercitivas como, por exemplo: (i) restrição dos direitos de reunião, do sigilo de correspondência e do sigilo de comunicação telegráfica e telefônica; bem como (ii) a ocupação e o uso temporário de bens e serviços públicos, respondendo a União pelos danos causados e custos decorrentes. O tempo de duração não poderá ser superior a trinta dias, podendo ser prorrogado uma vez, por igual período.
O estado de sítio, por sua vez, está previsto no artigo 137 da Constituição Federal e pode ser aplicado nos casos de: (i) "comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa"; e (ii) "declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira". Nessas duas hipóteses, o pedido de declaração de estado de sítio é feito pelo Presidente da República, mas tem que ser aprovado, na sequência, pela maioria absoluta do Congresso Nacional (artigo 137, parágrafo único, CF).
Art. 137. O Presidente da República pode, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, solicitar ao Congresso Nacional autorização para decretar o estado de sítio nos casos de:
I - comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa;
II - declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira.
Parágrafo único. O Presidente da República, ao solicitar autorização para decretar o estado de sítio ou sua prorrogação, relatará os motivos determinantes do pedido, devendo o Congresso Nacional decidir por maioria absoluta.
O decreto que institui o estado de sítio, permite, por exemplo: (i) a obrigação de permanência em localidade determinada; (ii) restrições relativas à inviolabilidade da correspondência, ao sigilo das comunicações, à prestação de informações e à liberdade de imprensa, radiodifusão e televisão; (iii) a suspensão da liberdade de reunião; (iv) intervenção nas empresas de serviços públicos e a requisição de bens, dentre outros.
Essa medida – diferentemente do estado de defesa, que alcança local restrito e determinado como uma cidade ou um estado – tem maior abrangência, pois aplica-se a todo o território nacional. Não há prazo fixo para o estado de sítio, devendo o decreto que o instituir estabelecer seu período de duração, as normas necessárias à sua execução e as garantias constitucionais que ficarão suspensas. Não obstante, há limitação de prazo máximo, qual seja: trinta dias, o qual poderá ser prorrogado quantas vezes for necessário, a depender da situação concreta.
Exemplificando: durante a vigência do estado de defesa, o Poder Público teria a possibilidade de restringir o direito de reunião, em decorrência da necessidade de evitar grandes aglomerações. A decretação de estado de sítio, por seu turno, permitiria ao Poder Público a restrição da liberdade de ir e vir do cidadão, obrigando a população, por exemplo, a se manter em quarentena total.
É importante lembrar, porém, a excepcionalidade de todas as medidas aqui apontadas. Sim, pois todas – em maior ou menor grau – implicam restrições de direitos, garantias e liberdades individuais e, portanto, devem ser tratadas com muita cautela.